国家治理体系和治理能力现代化

国家治理体系和治理能力现代化

----基础、边界、保障及未来理想模式

宋 圭 武

内容提要：要重视非正式制度建设，非正式制度是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础；现代化的国家治理需要合理划分市场边界和政府职能边界；要抓好社会的公平建设，公平是实现有效治理的重要保障；心治是未来社会理想的治理模式。

关键词： 国家 治理体系 治理能力 现代化

目前，面对诸多问题，如何实现国家治理体系和治理能力现代化，是一项系统工程，需要综合推进。

一、非正式制度是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础

非正式制度是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。要实现国家治理现代化，需要重视非正式制度建设。

什么是非正式制度，不同学者有不同的观点。

诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为规则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成。”（诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年中译本，第3页）

德国学者柯武刚和史漫飞将非正式制度定义为内在制度的一部分。他们二人认为，制度分内在制度和外在制度。外在制度是被自上而下地强加和执行的。它们由一批代理人设计和确立。这些代理人通过一个政治过程获得权威。它们的一个例子就是司法制度。外在制度配有惩罚措施。这些惩罚措施以各种正式的方式强加于社会（如遵循预定程序的司法法庭）并可以靠法定暴力（如警察）的运用来强制实施。内在制度是从从人类经验中演化出来的。它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法。其例子既有习惯、伦理规范、良好礼貌和商业习俗，也有盎格鲁---撒克逊社会中的自然法。违反内在制度通常会受到共同体中其它成员的非正式惩罚，例如，不讲礼貌的人发现自己不再受到邀请。但是，也有各种执行内在制度的正式惩罚机制。内在制度有四种类型：习惯；内化规则；习俗和礼貌；正式化内在规则。其中前三种内在规则属于非正式制度。这里他们二人区分正式制度与非正式制度的关键是看实施惩罚的方式：是有组织的（正式的）还是无组织的（非正式的）。

对于非正式制度，俄罗斯经济社会学家C.基尔金娜将其称之为制度元，并将其划分为X和Y两类。对应X制度元的基本制度有：体现中央权力的分配经济制度；单一的政治结构制度；公有意识占统治地位的意识形态制度， 即集体和共同价值高于个人价值。俄罗斯、东亚、拉美等国家是X制度元的典范。对应Y制度元的基本制度有：市场经济制度；联邦政治结构制度； 自主意识占统治地位的意识形态制度， 即个人价值高于社会公共价值。在多数欧美国家Y制度元占统治地位。

菲利普·基弗和玛丽·M·雪莉在《经济发展中的正式与非正式制度》一文中认为，非正式制度或者是私人制度通常是由商业机构、社会团体、教堂或家庭或者为促进某种行为而设的机构（如信贷局）来实施，而正式制度，主要是由国家机构来实施。

一般而言，非正式制度，又称非正式约束、非正式规则，主要是指人们在长期社会交往过程中逐步形成，并得到社会认可的约定成俗、共同恪守的行为准则，包括价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理、意识形态等。

制度是制约社会发展的重要变量，这一点大家都不否认。但一般人们在强调制度建设时，往往重点关注正式制度建设，而忽视非正式制度建设。其实，从长远看，对社会发展而言，更重要是非正式制度建设。

首先，好的非正式制度有助于产生好的正式制度。非正式制度中的价值观对正式制度的构建具有至关重要的导向作用。因为新的制度不可能凭空产生，制度总是利益主体博弈的产物。而参与博弈的人，其行为总是要受传统特定价值观的导引。所以，正式制度的有效性与非正式制度的有效性是密切相关的。若非正式制度刚健富于正义，必然有利于产生刚健富于正义精神的正式制度。若非正式制度缺乏阳刚之气，则在此基础上产生的正式制度也必然是阳气不足，阴气有余，最终导致的社会均衡可能就只是一种囚徒困境式的均衡或只是一种低水平的发展均衡。

其次，非正式制度在调控人们的社会经济生活中占据更大的空间和时间。若将正式制度比作网格，则非正式制度调节的空间就是网格中的空白部分，而正式制度只有在人们触网时才发挥作用。诺斯也指出，即使在最发达的经济中，正式规则也只是决定选择的总约束中一小部分（尽管是非常重要的一部分），我们日常与他人发生相互作用时，无论是在家庭，还是在外部社会关系中，或是在商业活动中，控制结构差不多主要是由行为规范、行为准则和习俗来决定的。比如人们在婚姻生活中，大部分内容都是处在非正式制度的调节中，只有在特殊情况下，人们才借助于正式制度来调节婚姻生活中产生的一些问题。所以，一个人婚姻质量如何，更多是取决于非正式制度质量，而非正式制度质量。若用28法则做比喻，我们也可以认为，人类生活的80%主要靠非正式制度调节，而20%则靠正式制度调节。由此我们可以看出，要提高人类生活质量或社会发展质量，最重要是要改善非正式制度质量。

再次，非正式制度决定正式制度执行的有效性。有好的正式制度，但若没有好的非正式制度，好的正式制度就可能被空壳化或样子化。比如，在缺乏诚信的人文环境中，再好的正式制度都会打折扣。因为缺乏诚信，就缺乏规则意识，好规则自然得到遵守的人就少。再比如，从历史看，我国反腐败制度很多，但为什么总是落入钱穆制度陷阱，其中原因之一就与机会主义和缺乏诚信等非正式制度环境有关。所以，若没有好的非正式制度做底蕴，正式制度的运行成本就必然高，最终导致正式制度只能失效或低效运行。在诺斯的制度变迁理论中，有三个重要支柱：国家理论；产权理论；意识形态理论。其中诺斯为什么重视意识形态在发展中的作用时，一个重要的方面就是为了防止机会主义行为，为了提高正式制度的有效性。

第四，引进的正式制度若有效必须要考虑与非正式制度的相容问题。因为若引进的制度与本土的非正式制度不相容，最终就会导致引进的正式制度形式化。比如，我国引进国外的政府采购制度，同样的制度流程和设计，在国外运行很好，但在我国执行起来却总是走样，为什么，就是没有考虑到我国的非正式制度国情。再比如民主投票制度设计，若不考虑中国的面子文化和血缘关系文化特点，硬照搬西方的匿名投票方式，反而可能导致产生许多不好的情况。所以，中国的民主制度设计，必须要考虑中国社会非正式制度的特点，否则最终就是正式制度与非正式制度两张皮，正式制度成为形式，而非正式制度成为实质。

第五，从发展实践看，西方国家的发展，背后深层的力量实质是非正式制度。比如诚信意识就很关键。阿兰·佩雷菲特在《信任社会：论发展之缘起》一书中写道：一国之巨大动力应是信任，惟有在人们不为任何利益所动去藏富遮艺时，这种信任才会极大地充盈。由于互不信任，人人慎之又慎。这使参加信贷谈判的人，像大多数热那亚商人一样，谈不出什么结果来。对第三世界的了解使我坚信，被传统自由主义理论家及社会主义理论家们视为经济增长函数的两要素：资本和劳动，实际上是次要因素；主要因素，既能给两个传统因素添上正、负指数的因素，则是第三因素，就是文化因素。信任社会是一种扩张的社会。积40年观察之结果，在我们看来，对人持信任还是怀疑态度，尽管表现形式不同，却是对发展起决定性影响的文化、宗教、社会和政治行为的精髓。福山在《信任：社会美德与创造经济繁荣》一书中也认为：一个民族的福利及其竞争力取决于文化特性，即这个国家固有的信任程度。高度信任的存在可以如同经济关系的添加因素，提高经济效率，减少经济学家称作交易成本的消耗。

由于非正式制度往往是长期历史自发博弈的一种均衡，也是一种文化沉淀，所以，要改变难度也很大。在福山看来，与生俱来习惯合作的人不轻易丧失这个习惯，可这个社会资本一旦丧失，那就需要几个世纪才能重建起来。正因为如此，如何建设非正式制度，往往需要硬手段。

建设非正式制度，培育良心最重要。什么是良心？在汉语中，“良”义为“善”、“好”，“良，善也。”“心”义为“心理”、“思想”、“意识”等。“良”与“心”合在一起，意为关于好、善的心理、思想、意识，亦即道德价值意识。《孟子》中将恻隐、羞恶、恭敬、是非之心称之为良心，主张人应当注意找回被流放的良心。朱熹则将良心视为宰制人心的“道心”。王阳明将良心看作澄澄朗朗的“本心”。郭沫若说，一个人最伤心的事情无过于良心的死灭，一个社会最伤心的现象无过于正义的沦亡。古罗马的西塞罗说：“对于道德实践来说，最好的观众就是人们自己的良心”。而斯多葛派的观点则是，良心是“人内的神”，“圣神居在你的心中，他是我们做坏事的监督人，好事的防卫者”。包尔生认为，良心是从习俗中获得的，可以“把良心定义为对风俗的意识或风俗在个人意识中的存在。”“无论谁想加入他的民族的理智生活，都必须说这一民族的语言和遵循这一民族的规则；无论谁想加入他的民族的道德生活，也必须遵守这一民族的风俗和听从他良心的指令。他必须这样做，因为这个民族的态度也就是他的良心……”由父母、教师、社会生活圈、法律、宗教等等的权威使个人在习俗中长大，并根据社会的普遍意志调整、形成自己的个人意志——这就是所谓的良心。马克思则指出：“良心是由人的知识和全部生活方式来决定的”。黑格尔认为良心是一种先验理性。在弗洛伊德的心理学中，良心就是“超我”制约“自我”的人格命令的一部分。雨果说，良心，是存在于我们心中的，生来就有的那么一点知识，对个人来说，唯一的权力是良心，对人民来说，唯一的权力是法律。

良心的培育，既是一个长期过程，也是一个总体建构过程，需要从多方面着手。第一，以良知唤良心。有良知，就是有正确的对错观和是非观。正确的对错观和是非观，这是产生善的前提。没有良知，干了恶事，也不知为恶，心里也就没有歉疚感，这只会导致更大的恶。而有良知，干了恶事，自然就会理亏，心里总会有负担，这就是一种约束。如何建设良知？教育是一个主要的途径。这里教育，不仅要重视科学知识的教育，更要重视道德知识的教育。第二，以良利诱良心。所谓良利，就是合理得到的利。靠腐败所得到的利就是不合理的利，就不是良利，就是恶利。古人云，君子爱财，取之有道。这来自“道”的财，就是良利。第三，以良惧护良心。所谓良惧，就是敬畏意识。所谓“敬畏”，就是既敬重又畏惧。对于“敬畏”，东西方的许多贤哲都有深刻的论述。孔子曰：“君子有三畏，畏天命，畏大人，畏圣人之言”。朱熹特别强调“君子之心”应“常存敬畏”。第四，以良行固良心。所谓良行，就是具体的善的行动，或是良心在行动上的具体体现。一方面，良心是产生良行的内在基础；另一方面，良行也会进一步巩固已有的良心。常言道，习惯成自然。在日常生活中，我们只要养成做好事的习惯，良心之树也就自然得到生长壮大。心理学的行为主义学派就认为，改变一个人的心理状态，应重在改变一个人的行为。

二、现代化的国家治理需要合理划分市场边界和政府职能边界

要提高国家治理体系和治理能力现代化，必须要确定好市场和政府的有效边界。

如何确定市场的有效边界，笔者认为，确定市场边界的基本原则应是：市场决定资源配置的边际社会成本等于政府决定资源配置的边际社会成本。

罗纳德·科斯在探讨企业与市场的边界时，指出：市场和企业都是两种不同的组织劳动分工的方式（即两种不同的“交易”方式），企业产生的原因是企业组织劳动分工的交易费用低于市场组织劳动分工的交易费用。一方面，企业作为一种交易形式，可以把若干个生产要素的所有者和产品的所有者组成一个单位参加市场交易，从而减少了交易者的数目和交易中的摩擦，因而降低了交易成本；另一方面，在企业之内，市场交易被取消，伴随着市场交易的复杂结构被企业家所替代，企业家指挥生产，企业替代了市场。无论是企业内部交易，还是市场交易，都存在着不同的交易费用；而企业替代市场，是因为通过企业交易而形成的交易费用比通过市场交易而形成的交易费用低。

这里所谓交易费用，主要是指企业用于寻找交易对象、洽谈交易、订立合同、执行交易、监督交易等方面的费用与支出，主要由搜索成本、谈判成本、签约成本与监督成本构成。

我们可以将科斯界定企业与市场边界的思路推展到政府与市场边界的界定上，但必须要用新的成本范畴。

很明显，科斯在界定企业与市场的边界时，其所考虑的交易费用主要是单个微观企业所发生的经济费用或经济成本，没有考虑外部性所导致的的各种社会成本问题。但若要界定政府与市场的边界，则其成本就需要考虑外部性问题，就需要综合考虑各种社会成本问题。社会成本不仅包括经济成本，而且包括各种市场行为的外部性所导致的成本，如污染成本等。

若考虑社会成本，则政府与市场的边界确定原则应是：市场决定资源配置的边际社会成本等于政府决定资源配置的边际社会成本。若市场决定资源配置的边际社会成本大于政府决定资源配置的边际社会成本，则资源配置应由政府决定。若市场决定资源配置的边际社会成本小于政府决定资源配置的边际社会成本，则资源配置应由市场决定。

在确定了市场边界后，政府应具有什么职能，不同学派有不同观点。

无政府主义是一种极端。无政府主义者相信政府的存在注定会侵犯到个人自由，最好的社会是不要政府。

小政府主义者有时候也称为最小中央集权或最小政府者，则主张在自由社会里，政府的大小以及所扮演的角色应该最小化：只要有能力保护每个人的自由、防范侵犯自由的行为即可，以此最大化每个人的自由。比如罗伯特·诺齐克在他的《无政府、国家与乌托邦》一书里定义了最小政府的角色：我们对于国家的结论便是最小化的政府，限制在提供保护以制止暴力的最小功能上，如偷窃、诈欺，并且监督人们互相订定之契约的制行等，这些都是正当的；但若再进一步的扩张国家，便会侵犯到个人的权利，这便是不正当的；最小化的国家便是以这些作为原则。两件重要的意义为，政府不可以动用强制的手段逼迫某些市民去援助其它市民，或是为了政府自身的利益以及进行保护服务而去禁止人们的行动。

亚当·斯密在《原富》（又名《国富论》、《国民财富的性质和原因的研究》）里，提出政府应以守夜为天职。根据他的论述，政府的职能主要有三项：1.保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略。2.为保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺负或压迫，换言之，就是设立一个严正的司法行政机构。3.建立并维持某些公共机关和公共工程 。当然，为了维持政府的尊严，还需要有一些其他的花费。

凯恩斯主张全面扩大政府职能，反对自由放任。而凯恩斯所说的扩大政府职能，主要是指扩大政府调节消费倾向和投资引诱的职能。

集权主义者则认为政府无所不能，政府的职能不仅是全面的，而且政府可以包办一切。

笔者认为，按照社会成本原则，在确定了市场的边界后，政府的职能应主要体现如下六个方面。

一是要做好产权界定工作。科斯认为，一旦假定交易成本为零，而且对产权界定是清晰的，那么法律范并不影响合约行为的结果，即最优化结果保持不变。换言之，只要交易成本为零，那么无论产权归谁，都可以通过市场自由交易达到资源的最佳配置。这是科斯第一定理。但在现实世界，不可能交易成本为零，所以科斯第二定理认为，在交易费用大于零的世界里，不同的权利界定，会带来不同效率的资源配置。也就是说，交易是有成本的，在不同的产权制度下，交易的成本可能是不同的，因而，资源配置的效率可能也不同，所以，为了优化资源配置，产权必须要进行有效界定。

问题是产权如何界定才更为合理，笔者认为应满足两个条件：一是清晰性。所谓清晰性，就是产权归属谁，必须要清楚明晰，不能存在模糊性，越模糊，越不利于提高市场决定资源配置的效率，越有可能产生共有地悲剧。二是公平性。所谓公平性，就是产权的最初界定必须要满足公平原则。因为若不满足公平原则，人们首先会为争取产权的公平而斗争，而不是考虑市场交易问题，最终也就谈不上市场决定资源配置的效率问题。

二是要不断健全和完善市场体系。所谓市场体系就是各种市场构成的有机体系。市场功能的有效发挥，离不开健全的市场体系。但市场体系的完善，靠市场自身的力量是无法有效实现的，必须要借助于政府职能的充分发挥。在完善市场体系方面，不仅要完善各种一般商品市场体系，而且要完善各种要素市场体系。

三是要维护好市场秩序。市场秩序是市场有效发挥资源配置决定作用的前提条件。市场没有秩序，市场交易就是坑蒙拐骗，市场经济就是假冒伪劣。而市场秩序本质属于公共产品，靠市场自身也很难有效提供，客观更多需要政府来提供，这也是西方市场经济发展的实践证明。而维护市场秩序，最重要是要抓好诚信建设和公平建设。诚信是市场经济有序运行的灵魂，公平是市场经济稳定发展的根基。目前，我国市场秩序建设亟需政府发挥积极有效作用。

四是要调控好宏观经济。市场在发挥资源配置决定作用时，难免会有自发性和盲目性，这需要政府做好宏观调控工作。在微观经济方面，可以更多由市场来调节，但在宏观经济方面，政府必须要有更多介入。目前，政府如何做好宏观经济调控工作，我们既要克服自由主义经济学的局限性，也应努力克服凯恩斯短期经济学的局限性，应建立一种长期经济学的调控思路。所谓长期经济学，就是应注重经济的稳定性和可持续性发展，要大力发展实体经济，同时适度发展虚拟经济，要更加注重节俭环保原则，不应过度刺激需求，要运用综合手段调控经济，而不仅仅是利用经济手段来调控经济。

五是要提供好公共产品。所谓公共产品，是与私人产品相对的一个概念，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。所谓非竞争性，是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。比如，国防保护了所有公民，其费用以及每一公民从中获得的好处不会因为多生一个小孩或出国一个人而发生变化。所谓非排他性，是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外，不让他们享受这一产品的利益是不可能的。例如，消除空气中的污染是一项能为人们带来好处的服务，它使所有人能够生活在新鲜的空气中，要让某些人不能享受到新鲜空气的好处是不可能的。公共产品的外部性特点决定了其产品只能由政府或社会团体提供更为合理。

六是要大力促进第三部门发展。关于什么是第三部门，有不同观点，笔者这里不想具体分析有关第三部门概念的讨论。这里笔者所界定的第三部门范畴，主要是指除市场和政府以外的组织部门，也就是说第三部门既是非市场营利组织，也是非政府组织。市场有市场的有效范围和边界，政府有政府的有效范围和边界，二者都有失灵的情况。在市场和政府都失灵的范围，则需要另外的组织来完成拯救失灵的任务，这个组织我们可以将其界定为第三部门。另外，第三部门边界的确定原则也应是社会成本相等原则，也就是说在市场、政府、第三部门之间，在边界处若有社会成本不相等现象存在，就需要重新调整三者之间的边界。好的市场经济，应当是市场、政府、第三部门三者之间构成一个有机和谐体系，三者各司其职，共同发挥有效作用。另外，市场的动力是利益，是经济主体对利益的追求最终推动了市场交易行为；而政府行为的依据是权力，没有人民的授权，政府的行为必然就是越权或者违法；而第三部门的动力则主要靠社会道德，这也就决定了第三部门行为的主要特点是：自愿、无偿、公益、慈善等。目前，国外一些政府在促进第三部门发展方面，已经形成了一些很好的管理制度，有很多很好的经验，中国应积极借鉴之。比如，一些国家在财税政策方面就给予第三部门大力支持。例如，德国给予非营利组织的财政支持约占非营利组织总收入的68%，而法国的这一比例为60%。此外，还给非营利组织特定的免税政策，即服务所获得的各项收入不需上税，同时从事社区服务时所购买的商品也不需交税。但同时也规定，非营利组织从事社区服务所形成的利润必须用于社区发展的再投入，为社会大众服务，不得在成员内部分配等。目前，为了更好发挥市场在资源配置中的决定作用，有效克服市场和政府两种都失灵的情况，我国政府应积极发展第三部门，同时，也要进一步规范第三部门行为，要保证其健康有序发展。

三、公平是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障

公平是实现社会稳定和发展的重要保障。《论语·季氏》中孔子说：“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。夫如是，故远人不服，则修文德以来之。既来之，则安之。”对其中的“均”字，朱熹解释是：“均，谓各得其分；安，谓上下相安。”如果照这样解释，“均”也就是公平的含义，因为公平也就意味着各得其分，而不是互相侵占。古人的思想其实是很深刻的。社会发展，贫穷是一个问题，有时也会成为一个大问题，但从长远和全局看，比贫穷更大的问题，则是不公平，没有公平，对社会造成的麻烦要大于贫穷本身所导致的麻烦。首先，从人性看，人类对公平的偏好是天然的。一系列的研究证明，人类具有公平偏好是一种普遍现象。其次，从人文精神层面看，公平是道德之基。个社会有公平，对社会有贡献的人就能得到合理报酬，这样就会鼓励更多的人对社会做出贡献。反之，则反之。公平是土壤，道德是花朵，土壤肥厚，花朵自然鲜艳，土壤贫瘠，花朵自然枯萎稀疏。再次，从经济层面看，公平是效率之基。公平与效率本质是统一的，不是对立的。有公平，劳动付出就能得到合理回报，自然就会有更多的劳动投入生产过程中去，生产效率自然增加。第四，从政治层面看，公平也是产生好的民主政治的重要基础。民主政治的本质是公平。没有公平，自然就很难建立完善的民主政治。第五，从社会层面看，公平是提高社会幸福度的有效途径。不管是精神收益，还是物质收益，总会对人产生两种效应：绝对效应和相对效应。绝对效应是不与人比较而产生的效应；相对效应是与人比较而生产的效应。由于人是天然的社会动物，人总是活在人群中，所以，人对相对效应会更看重。而公平是产生相对效应的重要基础，所以，公平的社会，人们会更幸福。一些研究也表面，不平等的社会，人们的痛苦度会更高。

问题是，如何才算公平？笔者认为，公平应当体现在政治、经济、文化三个领域。在政治领域，所谓公平，就是政治权利的公平分享。在经济层面，笔者认为，所谓公平，主要是经济收益的均衡分配。收益主要有两类经济收益：来自先天资源的收益和来自后天劳动的收益。对于来自先天资源的收益，公平的分配原则应是收益平均分享。为什么应是平均分享原则？这里我们可以做一个“无主的黄金”的假设，假设地球及宇宙中的先天资源就是一块丢在路上的没有主人认领的黄金，人类就是过路人。在现实中，若一群过路人遇到了这块无主黄金，这时，过路人如何分配这块黄金才更为公平？显然就是人人平均分配。对于地球和宇宙中的先天资源而言，人类不仅是假设，实质就是过路人，所以，对于这些地球上和宇宙中没有借助人类的力量而生成的资源的收益，对于每一个来到世间的人而言，公平的分配原则就是大家平均分享收益，这也是为大家所共同接受的一种分配方式。对于后天因人类劳动而产生的收益，公平的分配原则应是按劳分配。这里我们假设人类捡到了地球及宇宙这块黄金，这时这群人利用这块黄金开始了劳动，生产了各种产品，但每个人的劳动付出是不一样的，在这种情况下，公平合理的分配原则就是按照每个人的劳动付出支付报酬，也就是按劳分配。但问题是，有些人由于遗传等原因，在劳动能力等方面具有先天的不足，但这种不足不能归结为个人的原因。所以，按劳分配也是有缺陷的。为了弥补先天资源收益平均分配和后天按劳分配的不足，就需要有人道原则做补充，其中完善的社会保障制度就是对这种不足的一种必要补充。在文化领域，公平的体现就是要有公平精神，就在要在人文价值中要体现平等、对他人的尊重、己所不欲、勿施于人等理念，并且要渗透到大多数公民的意识深处。而客观现实中存在的官本位观念就不符合公平精神。

四、心治是未来社会理想的治理模式

韦伯将社会治理方式大致分为三类，分别是法理型、传统型和魅力型治理。法理型治理相信法律，即使有权威的人也只有在法律规则之下才有发布命令的权利。人们普遍遵守法律，信守法律，法律代表了一种大家都遵守的普遍秩序。传统型治理是基于源远流长的传统的神圣性，相信按照传统实施治理的合法性。魅力型治理，人们确信一些非常有个人魅力的领导人具有超凡的智慧、品质，并因此治理获得合法性。

韦伯认为魅力型治理是一种前理性时代的社会现象，当社会出现危机时，魅力型人物可以促进人们改变价值观念和信仰，使人们接受一种新的信仰和做法。其关键在于当时的人们需求这样的人物，他们尊崇这种魅力型人物，追随他进行的社会变革。表面看起来，这种对于领袖人物的迷信是一种愚昧的行为。但是，在韦伯看来，这种人物的出现以及与之相伴的魅力型治理往往具有革命的力量，因为正是这种魅力型领袖促使人们能迅速、不加反思的摆脱旧的思想观念和行为模式的约束，与旧制度彻底决裂。因此，从社会功能上看，这种看似愚昧的魅力与昭示人、启示人的“理智”所起到的社会功能是相同的。

魅力型治理，在韦伯看来，由于强调精神的力量，往往不注重经济生活，是一种典型的“非经济性”的政权，它对于传统型和法理型治理下的日常的琐碎经济活动表示鄙视；[这样的治理会形成一个魅力型共同体，群体内部虽有少数行政管理人员，但他们都不是现代意义上的官僚（即受过专门训练的严格按照等级命令系统运作的、各司其职的官员），他们无需技术训练，其获得管理人员的资格不是个人的社会地位，也不是家族的门阀，而是个人具有的魅力。因此，最高领导人与行政人员的关系是直接的，无需或者只有很少固定的机构和程序，也就是没有严格的程序规则，也不承认“正式的”的司法。具有魅力的领袖人物在社会组织中有或者没有正式职务并没有什么关系，因为他的权威不是来自任何职务，而是他个人所具有的魅力。因此，在这里，行政职务不是一种职业，因为它既没有固定的职权范围，也没有固定收入。魅力型领导人在领导工作时，也常常跨越权限，超越程序，一竿子捅到底。在这里，决策也没有确定的、固定的议事机构和决策程序，往往凭魅力型领导人的个人智慧。因此魅力型治理是典型的人治。

在韦伯看来，魅力型治理是有问题的，但是问题并不在于这种人治无法集中民众的智慧或有其它不民主的因素，关键在于这是一种不稳固的、不能持久的治理形式。这不仅因为魅力型治理内部缺乏稳定的组织机构和程序、缺乏基于专业技术的职业人员以及它对日常经济活动的鄙视，更重要的因素在于没有哪一个社会会总是处于激动人心的革命或变革状态。魅力型领袖“只有在生活中通过考验他的力量，才能获得和保持他的权威。……他必须创造英雄的事迹”。而一旦社会革命或变革基本完成，社会进入相对平稳发展的阶段，魅力型治理显然就不能适应这种稳定、琐碎的社会发展，势必会常规化。其次，魅力型领袖的个人生命总是会有终结，需要有新的领导人。如果要继续保持魅力型治理，新领导人就必须有魅力，但是魅力不象财产或职务可以继承或指派的，魅力是一种非常个人化的东西。如果将魅力同职务等同起来，那么这里的“魅力”就失去了原来的意味。如果魅力型领导的承继是通过某种程序的选举，那么就会产生一套程序和技术，这实际上就在一定程度上将领导人的选择制度化了。如果是由魅力领导人指定继承人或传给子女，这就实际是向传统型治理转化；如果是由信徒选举，那就实际上开了民主的先河，并因此势必逐步走向法理型治理。因此，在韦伯看来，任何魅力型政治都不可避免地会导致“常规化”，导向法理型或传统型的治理，形成事实上即现代的或传统的法治状态。法理型治理是一种依靠官僚和法定程序的治理。这种政治的优点在于稳定，领袖也要守法，依据既定规则来治理，领导人的转换也是按照程序进行，因此，即使领导人个人的能力、魅力、智慧弱一点，也无妨，因为这种治理是一个机构的运作，领导人只是这个机构的一个组成部分。在这个意义上，法理型治理是理性的、规则化的。它适合的是和平时期、“平庸”的时期，它适合人类社会的大多数。但是这种治理也有弱点，最大的弱点是机械，循规蹈矩，因此，当社会发生变化之际，它的回应能力不足、不快，有时甚至显现出僵化，同时，它特别不足以应付社会生活的紧急情况，缺乏紧急情况下所需要的当机立断的效率，甚至会出现合法不合理的情形。在法理型治理下，由于一些重大的变革往往要牵动整个机构，牵动很多人的既得利益，因此难以变革。而在这时，就往往需要魅力型人物来推动变革，进行创新。传统型治理与法理型治理更多相似之处，不同的在于传统型治理更多依赖惯例，更多依赖传统，因此，也同样具有法理型治理的可能出现的僵化问题，甚至更为严重。因此，当社会的变革需求时，就仍然会出现新的魅力型人物以其活动以及他对于许多人的社会召唤力引发出革命性的突破，形成新的魅力型治理。但是，革命同样不可能永久持续，革命后的制度会逐渐常规化，因此必然使治理类型再次从魅力型向法理型或传统型转化。

另外，韦伯不认为社会和历史中曾经有任何一种纯粹的理想类型的治理，现实生活中人们可以看见的都是某种程度的混合型治理，其差别仅仅是程度不同而已。

笔者认为，现实世界经历过的社会治理方式主要应有如下几种：一种是神治方式，就是神的命令高高在上。社会的所有活动，都是围绕神的意志来进行，神是社会的中心。这种社会治理方式主要存在于古代或当代一些神权治理的国家。一种是人治方式，就是人的命令高高在上。专制集权治理是一种较为典型的人治方式。一种是法治方式，就是法律高高在上。社会的所有活动，都是在法律的框架下进行，没有人超越法律，在法律面前人人平等。法治方式也是当代西方许多发达国家的一种普遍治理方式。另外，还有一种方式，就是德治方式，就是依靠道德来进行社会治理。这种方式主要存在于一些封闭的部落社会。在我国古代，虽然整个国家是集权专制，属于人治方式，但在村庄层面，其实际的治理模式应更多属于德治方式。由于天高皇帝远，皇帝鞭长莫及，这客观也为村庄事务选择治理方式提供了自由空间，在这种情况下，村庄的治理会更多呈自由博弈均衡的特质。另外，由于我国古代村庄大多封闭，村民之间鸡犬之声相闻、老死不相往来，在这种情况下，人与人之间的博弈，主要体现在熟人或亲戚之间，这就为德治方式的产生提供了重要基础。

目前，人们普遍认为，社会最好的治理方式应是法治方式，认为社会治理现代化，基本内涵就是法治化。其实，比法治更高级的治理方式，应是心治方式。所谓心治方式，就是依靠良心来进行社会自觉治理的一种方式。

为什么法治社会不是最优的社会治理方式？首先，法治社会需要一个好的法律，但如何建设一个好的法律，需要良心做基础。其次，即使有好的法律，如何有效坚持，也需要良心做基础。再次，法治社会也并没有真正体现以人为本，因为让冷冰冰的法律占据了社会中心，这也是一种发展的异化。第四，法治社会恰恰是反映人类在良心稀缺情况下的一种制度选择。若良心充裕，社会何必要那么多制度？正是由于缺乏内在约束，客观就需要加强外在约束。但在良心稀缺的情况下，法治社会的运行必将是不完善的。第五，心治社会更符合效率原则，因为心治社会建立在自觉的基础上，社会交易成本必然很低。另外，心治社会也少了制定法律和执行法律的高昂成本。第六，心治社会更符合自由原则。马克思设想的未来共产主义社会，其本质应是心治社会。因为要实现按需分配，需要良心做基础，需要心治。没有心治，按需分配就是一句空话。另外，只有在真正实现心治的情况下，社会本质才会真正体现为一种自由人的联合体。因为自由，只有在心治的前提下，才是真正的自由，才是自觉的自由，而不是被动的自由。

还有一种观点认为，德治社会或是最好的社会治理方式。但笔者认为，心治社会的境界也要高于德治社会。因为德治社会虽然依靠道德来治理，而道德也渗透一些良心的因素，但道德与良心本质是有区别的。良心是内在的，道德是外在的。另外，有些道德规范未必就符合良心原则。还有，道德和法律从规则角度看，在本质上也是相同的，都是一种外在于人的规则，只不过表现形式有所不同。法律主要表现是成文的规则，而道德这种规则具体表现主要为习俗等，是一种不成文的规则。由于规则本质都是外在于人，所以，德治社会仍体现了一种外在规则对人性的压抑性，人并没有真正处于中心位置，人仍处于一种被压抑的地位，人对自由的自觉自律的本质追求仍是欠缺的。

问题是，心治社会虽然理想，但要真正实现社会的心治，需要社会良心的极大充裕，这是前提条件。所以，从长远看，人类社会必须要始终把良心建设作为一项重要任务和首要任务。

参考文献：

1.[美]R.科斯 等 著：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年11月第一版。

2.宋圭武：《碰撞中国社会经济问题：面子、血缘、权力》，中国经济出版社2010年1月第一版。

3.宋圭武：《大国路径：中国改革真问题探索》，中国经济出版社2012年1月第一版。

作者：甘肃省委党校学术委员会委员、教授