通俗易懂——政府不能融资，地方政府融资平台公司是干嘛的？

2025-07-16 20:12 来源：网络点击：

通俗易懂——政府不能融资，地方政府融资平台公司是干嘛的？

地方政府投融资平台是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业（事）业法人机构，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》中，高度评价了此类融资平台的作用。地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。

地方政府融资平台公司这个名词，相信大家在看一些关于债券的文章的时候经常都能遇到，结合我看过的文章及关于地方政府融资平台公司的政策，总结写出这篇文章，主要介绍地方政府融资平台公司出现的背景、概念、作用及政策导向。为了方便行文，以下简称平台公司。

一、平台公司的概念

以下是由《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》财预〔2010〕412号给出的定义。

地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。具体是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。

包括两类，一是各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等。二是行业性投资公司，如交通投资公司等。

二、平台公司出现的背景

地方政府上世纪90年代起，开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。融资公司的出现的原因主要有以下几个方面。

1.改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快。而中央事权下放，地方政府承担着基础设施建设的压力，地方建设性融资需求快速增长。

2.1994 年实行分税制改革后，由于省级以下财政关系极其复杂，地区资源和经济不平衡所导致的各地区财源的不平衡，使地方分税制无法解决基层财政的困难。

3.地方政府的融资渠道十分有限，且不允许列赤字。并且不能接向银行借贷或者发行债券。相关规定如下：

《中华人民共和国预算法》（中华人民共和国主席令[1994]第21 号）第 28 条：

地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行债券，不能通过发行债券方法进行融资。

《贷款通则》（中国人民银行令 1996 年 2 号）

借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。

关于贷款通则这一规定，各大商业银行建议地方政府成立融资平台公司，来负责承接来自商业银行的贷款。

4.大量地方国有企业及国有资产的存在，并在资源配置中起主导作用。

所以，地方政府在公共品诉求强烈、财政资金短缺的双重压力下，与国有企业合作，将其组合成立投融资平台：通过融资解决财政资金的短缺；通过投资解决公共品供给的不足；国有企业通过中间运作获得垄断利润。而在投资过程中如果资金回流过慢或者利润率过低，政府往往采用国有资产划拨如土地所有权的注入方式为投融资平台的持续运营予以支撑。

总的来说，平台公司的出现，是城市基础设施建设的需要，与一系列财政制度的推行合力产生的必然结果。

三、平台公司的发展

1.1997年-2003年：国家开发银行和其他国有银行的“打捆贷款”催生了一批内地省市级地方政府融资平台，改善了地方政府融资平台的治理状况和经营能力，并把地方政府融资平台直接推入到快速发展阶段。1997年到2003年，这段时间地方投融资平台处于快速发展阶段。

2.2003年-2008年：在经历了快速发展之后，由于中央财政政策把积极转为稳健，平台公司的发展经历了一个短暂的调整期。

3.2008年：面对金融危机，平台公司成为地方政府筹集配套建设资金的重要手段。2008年四季度，面对严峻复杂的国内外经济形势，党中央、国务院实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿投资计划在内的一系列政策措施，其中中央政府安排1.18万亿元，地方政府配套1.25万亿元。

为了解决地方配套资金来源问题，2009年、2010年中央代理发行了地方政府债券4000亿元，由地方主要安排用于中央投资公益性建设项目地方配套。除了地方政府债券资金外，地方还通过一般预算、政府性基金等渠道积极筹措配套资金。

平台公司在筹集配套资金的过程中起了重要的作用。据统计，2008年四季度以来，地方政府配套资金中，来源于融资平台公司融资的资金占10%左右，地方融资平台公司举债融资主要用于地方安排的保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、生态环保、自主创新等方面公益性项目建设。

至此，平台公司的发展达到鼎盛。

4.2010年，由于融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等种种问题的出现，国务院颁布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发〔2010〕19号文，对融资平台进行清理规范。

5.2010年至今，平台公司按照国务院文件要求发展规范阶段。

四、平台公司的债务分类

根据规定，主要根据公益性项目与非公益性项目及偿债资金来源分为三类：

1.融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。

2.融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入。

3.融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

以上三类债务，笔者整理成下图所示：

五、对平台公司的清理规范

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发〔2010〕19号有如下规定：

对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。

今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。

上述内容整理成下面的表格：

六、平台公司融资方式

1、利用土地做抵押向银行贷款。

这一类的融资手段在绝大多数政府平台中都是借款的大头。

这类贷款的资金成本一般在7%左右，其实很多区县级地方的政府平台是没有评级的，他们很难公开发债，地方上要举债，主要就是靠政府平台从银行拿贷款，尤其是在当地有营业网店的银行以及本地的村镇银行，这些输血政府平台的比较多。这类贷款一般要占到地方债务的一半以上。

贷款期限的话，主要是以长期贷款为主，平均下来银行贷款一般是5-8年的比较多，超过10年也常见。

2、公开发行债券进行的融资。

这一类的话，很多时候融资成本其实比从银行走非标拿贷款的成本还低，一般票面利率在3-7.5%之间的较多，平均下来融资成本可以以做到最低，所以经济好一些的地方，它都会尽可能的打造几个信用评级不错的政府平台，但是有些地方因为一般公共预算收入太少，它就很难有优质的政府平台，所以一个地方要培养一个AA级政府平台还是很难的，培养一家有评级的都不容易。

公开债券融资的占比就要看当地的经济实力，经济越好的，它的占比就越高，经济条件越差的，直接没法公开发行债券，现实差异较大。期限方面主要也是中长期的为主，5-8年的期限比较常见，短期的债券比较少。公开发行的债券，它属于标准资产，发行的债券未来是可以在银行和证券交易所里面公开流通买卖的。

3、从保险公司拿贷款。

走这一类通道的资金也有，它的融资成本跟银行几乎差不多，因为险资本身资金成本低，而且期限长，投放到政信类项目上的期限也很长，而且一般资金量比较大，也是一个很大的金主。

4、非银行类的非标贷款。

银行的贷款其实绝大多数走的也是非标的通道，就是说，银行把钱借给地方政府平台的债，它不能够在银行里或者证券交易市场里面公开买卖交易。能在银行里面公开交易的那种就是标准资产，比如北京债、四川债那种。

非银行类的非标借款主要就是：信托，定融，融资租赁的融资。同一家政府平台从这三个的通道上获得的融资成本相比较，信托的成本一般要低一些，对投资人来说这点也能从相关产品的实际收益率上看出，比如都是投一百万，信托的实际收益率比定融的至少要少1-2个点，另外定融的起投门槛几乎是散户能直接够到这类平台的最低门槛，相比政信的投资门槛，信托的起投门槛其实绝大多数人都够不到。

这三类融资对应的期限方面，定融期限是最短的，一般是1到2年期的多，信托类期限是2到3年期的居多，融资租赁的往往是3、5年期左右的多。

我们在投资政信定融项目的时候，会看到很多发行商为区县级城投公司的政信项目，其所在区县的地名可能是你这辈子头一次听说。那么问题来了，区县级的政信定融项目是否值得投资呢？

区县级城投发行定融产品的原因

原因主要两方面的，一方面和区县级城投的资产构成有关。政府注入的储备土地、公益性项目建设成本构成区县级城投公司的主要资产，但前者真正的处置权不在城投公司，而仍是在政府国土部门；公益性项目建设项目如基础设施道路管网工程、安置房等，虽然修建项目的成本属于城投公司的资产，但这些项目的产权不明确，权责不清晰，造成此类资产无法产生稳定的现金流，缺乏流动性，公司财务指标达不到融资要求。简单的说，区县级城投拥有的资产，无法满足标准债券的要求，发行定融项目是进行融资主要途径。

另一方面与区县级城投的投资项目有关。城投公司的项目大多为市政道路基础设施建设、土地整理、安置房建设等纯公益性项目，这类项目由政府买单，投资规模大、资金需求集中、回报慢，导致城投公司难以形成稳定持续的现金流，自我造血功能不足，主要靠政府补贴，因此很难吸引社会资本直接投资。

区县级政信定融是否值得投资

了解了城投平台融资的原因之后，现在就来看看其发行的定融项目是否值得投资。我们从两点说起：

1.政府支持

不少区县级政府给予城投公司的支持是很大的，以前的债务性支持、承诺性支持正在实际转化为资产性支持和收入性支持，作为区县级城投平台的主要投资项目，公益性项目的支出正在有计划有安排的真正纳入预算，城投公司的资本结构进一步优化。如果遇到这样的城投公司发行的定融项目，建议大家赶紧出手。

2.当地经济水平

政府能给予城投平台什么样的支持，要看当地政府的财政收入，而当地政府的财政收入又和当地的经济发展水平密切相关。因此，政信定融发行方所在地的经济水平，是衡量投资与否的重要指标。从实际操作的角度讲，如果发行方是县级平台，可参考每年的中国百强县排名，根据排名和增长趋势做出判断；如果发行方是区级平台，要看其所在地级市的整体发展情况。